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最高法案例：行政訴訟以對(duì)行政行為的合法性審查為基本原則，但具體到行政裁判的作出，仍應(yīng)以訴判一致為基本形態(tài)

裁判要旨

行政訴訟以對(duì)行政行為的合法性審查為基本原則，但具體到行政裁判的作出，仍應(yīng)以訴判一致為基本形態(tài)，原告訴訟請(qǐng)求決定了當(dāng)事人雙方攻擊防御的對(duì)象和法院的審理范圍，行政裁判應(yīng)以原告訴訟請(qǐng)求為基礎(chǔ)針對(duì)原告的訴訟請(qǐng)求作出而不應(yīng)有所偏離。如《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十五條規(guī)定：“行政行為有實(shí)施主體不具有行政主體資格或者沒(méi)有依據(jù)等重大且明顯違法情形，原告申請(qǐng)確認(rèn)行政行為無(wú)效的，人民法院判決確認(rèn)無(wú)效。”即法院確認(rèn)無(wú)效判決的作出應(yīng)以原告申請(qǐng)確認(rèn)行政行為無(wú)效為前提。原《最高人民法院關(guān)于適用＜中華人民共和國(guó)行政訴訟法＞若干問(wèn)題的解釋》第十五條也規(guī)定，對(duì)行政協(xié)議類(lèi)案件，人民法院根據(jù)原告的訴訟請(qǐng)求作出相應(yīng)的判決。一般情況下法院不應(yīng)該主動(dòng)對(duì)超出訴請(qǐng)的問(wèn)題進(jìn)行裁判，超出原告訴訟請(qǐng)求范圍予以裁判應(yīng)有足夠的相反理由和依據(jù)。

裁判文書(shū)

中華人民共和國(guó)最高人民法院

行 政 裁 定 書(shū)

（2018）最高法行申3619號(hào)

再審申請(qǐng)人(一審原告、二審上訴人)孝感金太陽(yáng)置業(yè)有限公司。住所地湖北省孝感市孝南區(qū)新鋪鎮(zhèn)永安村。

法定代表人高峰，執(zhí)行董事。

委托代理人蘇綿蓮，福建至理律師事務(wù)所律師。

被申請(qǐng)人(一審被告、二審被上訴人)孝感市孝南區(qū)人民政府。住所地湖北省孝感市孝南區(qū)書(shū)院街5號(hào)。

出庭負(fù)責(zé)人施維，該區(qū)人民政府副區(qū)長(zhǎng)。

委托代理人楊為民，孝南區(qū)國(guó)土資源局副局長(zhǎng)。

委托代理人胡瓊劍，湖北律之心律師事務(wù)所律師。

再審申請(qǐng)人孝感金太陽(yáng)置業(yè)有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)金太陽(yáng)公司）因訴孝感市孝南區(qū)人民政府（以下簡(jiǎn)稱(chēng)孝南區(qū)政府）行政協(xié)議一案，不服湖北省高級(jí)人民法院（2018）鄂行終251號(hào)行政判決，向本院申請(qǐng)?jiān)賹彙１驹阂婪ńM成由審判員張志剛、審判員閻巍、審判員仝蕾參加的合議庭，對(duì)本案進(jìn)行了審查，現(xiàn)已審查終結(jié)。

金太陽(yáng)公司向本院申請(qǐng)?jiān)賹彿Q(chēng)：（一）金太陽(yáng)公司提供新的證據(jù)足以證明《補(bǔ)充協(xié)議（一）》并不存在所謂以合法形式掩蓋非法目的的情形。1.簽訂《補(bǔ)充協(xié)議（一）》的歷史背景及事實(shí)。孝南區(qū)政府為擴(kuò)大就業(yè)，帶動(dòng)第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，有目的、有計(jì)劃的對(duì)外進(jìn)行招商引資，于2006年規(guī)劃在新鋪鎮(zhèn)建設(shè)建材大市場(chǎng)，金太陽(yáng)公司是當(dāng)時(shí)孝感市重要的招商引資對(duì)象。根據(jù)土地利用分類(lèi)，以批發(fā)功能為準(zhǔn)的市場(chǎng)用地屬于商服用地，建設(shè)建材市場(chǎng)批準(zhǔn)的土地用途屬于商業(yè)用地，但當(dāng)時(shí)孝南區(qū)政府規(guī)劃作為建設(shè)建材市場(chǎng)的訟爭(zhēng)地塊已經(jīng)被登記為工業(yè)用地性質(zhì)，且涉及部分農(nóng)業(yè)用地，因此，在簽訂訟爭(zhēng)合同的當(dāng)時(shí)，孝南區(qū)政府無(wú)法提供給金太陽(yáng)公司商業(yè)用地用以建設(shè)建材大市場(chǎng)，所以，孝南區(qū)政府簽訂《補(bǔ)充協(xié)議（一）》承諾土地的取得分兩步，孝南區(qū)政府先提供工業(yè)用地，而后再由孝南區(qū)政府進(jìn)行土地用途的變更。2.《補(bǔ)充協(xié)議（一）》中關(guān)于用地性質(zhì)變更后不再繳費(fèi)的約定沒(méi)有違反法律、行政法規(guī)的禁止性規(guī)定。《合同書(shū)》約定的12.5萬(wàn)元／畝的土地出讓金是按照協(xié)議簽訂當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)卣猩桃Y政策下商業(yè)用地的土地價(jià)格來(lái)確定的，土地變性后自然無(wú)需再繳費(fèi)，根本不存在二審判決認(rèn)定的《補(bǔ)充協(xié)議（一）》以合法形式掩蓋非法目的的情形。（二）金太陽(yáng)公司的涉案土地使用權(quán)事實(shí)上并未被收回。1.孝南區(qū)國(guó)土資源局依照《閑置土地處置辦法》作出的《收回國(guó)有土地使用權(quán)決定書(shū)》所涉行政訴訟案件尚在依法審理中，在未有生效判決對(duì)《收回國(guó)有土地使用權(quán)決定書(shū)》作出認(rèn)定的情況下，《收回國(guó)有土地使用權(quán)決定書(shū)》并未生效。2.訟爭(zhēng)地塊未能動(dòng)工開(kāi)發(fā)的原因系合同相對(duì)方孝南區(qū)政府未能依照與金太陽(yáng)公司簽訂的《合同書(shū)》及兩份補(bǔ)充協(xié)議約定的條件以及法律規(guī)定的供應(yīng)土地的要求交付具備動(dòng)工開(kāi)發(fā)條件的土地給金太陽(yáng)公司，且孝南區(qū)政府未按照《補(bǔ)充協(xié)議（一）》的約定將土地的性質(zhì)變更為商業(yè)用地，導(dǎo)致項(xiàng)目不具備動(dòng)工開(kāi)發(fā)條件，是孝南區(qū)政府違約所致，依法不適用強(qiáng)制收回的處置方式。（三）一、二審法院對(duì)未列入《收回國(guó)有土地使用權(quán)決定書(shū)》的另一地塊進(jìn)行判決，嚴(yán)重違反法定程序。目前辦至金太陽(yáng)公司名下的土地有兩宗，分別是孝南國(guó)用（2008）第039號(hào)及第040號(hào)《土地使用權(quán)證》項(xiàng)下的兩宗地塊，孝南區(qū)國(guó)土資源局作出的《收回國(guó)有土地使用權(quán)決定書(shū)》僅涉及（2008）第40號(hào)《土地使用權(quán)證》項(xiàng)下的宗地，而本案是金太陽(yáng)公司訴請(qǐng)要求孝南區(qū)政府履行變更土地性質(zhì)之訴，但本案一、二審法院在駁回金太陽(yáng)公司訴訟請(qǐng)求的同時(shí)判決孝南區(qū)政府退還金太陽(yáng)公司所支付的土地費(fèi)用，收回兩塊地塊，程序嚴(yán)重錯(cuò)誤。涉案地塊的收回需要經(jīng)過(guò)必要的行政程序，但是人民法院卻代替政府履行職責(zé)，侵害了金太陽(yáng)公司的合法權(quán)益，嚴(yán)重違反法定程序。申請(qǐng)?jiān)賹徴?qǐng)求：（一）撤銷(xiāo)湖北省高級(jí)人民法院（2018）鄂行終251號(hào)行政判決；（二）裁定對(duì)本案進(jìn)行再審；（三）再審改判支持金太陽(yáng)公司的全部訴訟請(qǐng)求，即判令孝南區(qū)政府履行《補(bǔ)充協(xié)議（一）》的約定，將其享有國(guó)有土地使用權(quán)的孝國(guó)用（2008）第039號(hào)、孝國(guó)用（2008）第040號(hào)兩塊土地的用地性質(zhì)從工業(yè)用地變更為商業(yè)用地；（四）本案訴訟費(fèi)用由孝南區(qū)政府承擔(dān)。

本院經(jīng)審查認(rèn)為，行政訴訟以對(duì)行政行為的合法性審查為基本原則，但具體到行政裁判的作出，仍應(yīng)以訴判一致為基本形態(tài)，原告訴訟請(qǐng)求決定了當(dāng)事人雙方攻擊防御的對(duì)象和法院的審理范圍，行政裁判應(yīng)以原告訴訟請(qǐng)求為基礎(chǔ)針對(duì)原告的訴訟請(qǐng)求作出而不應(yīng)有所偏離。如《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十五條規(guī)定：“行政行為有實(shí)施主體不具有行政主體資格或者沒(méi)有依據(jù)等重大且明顯違法情形，原告申請(qǐng)確認(rèn)行政行為無(wú)效的，人民法院判決確認(rèn)無(wú)效。”即法院確認(rèn)無(wú)效判決的作出應(yīng)以原告申請(qǐng)確認(rèn)行政行為無(wú)效為前提。原《最高人民法院關(guān)于適用＜中華人民共和國(guó)行政訴訟法＞若干問(wèn)題的解釋》第十五條也規(guī)定，對(duì)行政協(xié)議類(lèi)案件，人民法院根據(jù)原告的訴訟請(qǐng)求作出相應(yīng)的判決。一般情況下法院不應(yīng)該主動(dòng)對(duì)超出訴請(qǐng)的問(wèn)題進(jìn)行裁判，超出原告訴訟請(qǐng)求范圍予以裁判應(yīng)有足夠的相反理由和依據(jù)。本案金太陽(yáng)公司的一審訴求為要求孝南區(qū)政府按照《補(bǔ)充協(xié)議（一）》約定進(jìn)行土地變性，將其享有使用權(quán)的工業(yè)用地變更為商業(yè)用地。因雙方《補(bǔ)充協(xié)議（一）》無(wú)償土地變性約定無(wú)效，原審法院判決駁回金太陽(yáng)公司的訴訟請(qǐng)求并無(wú)不當(dāng)，但原審法院裁判理由中另行認(rèn)定金太陽(yáng)公司應(yīng)將土地歸還、孝南區(qū)政府相關(guān)職能部門(mén)予以收回其工業(yè)用地使用權(quán)，顯然超出金太陽(yáng)公司的一審訴訟請(qǐng)求，程序上似有不當(dāng)。

本案一審法院的裁判思路為雙方《補(bǔ)充協(xié)議（一）》無(wú)償土地變性約定無(wú)效，故對(duì)金太陽(yáng)公司的訴訟請(qǐng)求不予支持；孝南區(qū)國(guó)土資源局作出《收回國(guó)有土地使用權(quán)決定書(shū)》系在法定職責(zé)范圍內(nèi)單方解除了涉案《合同書(shū)》及相關(guān)的補(bǔ)充協(xié)議和土地出讓協(xié)議，故按照合同解除的處理原則，孝南區(qū)政府予以補(bǔ)償，金太陽(yáng)公司協(xié)議取得的工業(yè)用地使用權(quán)應(yīng)由孝南區(qū)政府相關(guān)職能部門(mén)依法予以收回。本院認(rèn)為根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第十二條第一款第（十一）項(xiàng)規(guī)定，人民法院受理的行政協(xié)議糾紛主要包括兩類(lèi)，一類(lèi)是認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行的糾紛，另一類(lèi)是認(rèn)為行政機(jī)關(guān)違法變更、解除行政協(xié)議的糾紛。兩類(lèi)糾紛起訴期限的把握、訴訟費(fèi)用的繳納、法院判決的類(lèi)型各有不同，法院的審理范圍也應(yīng)根據(jù)行政協(xié)議糾紛類(lèi)型予以確定。根據(jù)金太陽(yáng)公司的一審訴求，本案顯然屬于認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行的糾紛，金太陽(yáng)公司本案并未對(duì)孝南區(qū)政府解除協(xié)議行為提出訴求。只有在金太陽(yáng)公司訴訟請(qǐng)求為確認(rèn)解除協(xié)議違法的前提下，政府行為是否屬于解除協(xié)議、解除行為的效力判定才能納入法院的審查范圍，且孝南區(qū)國(guó)土資源局并非本案被告，金太陽(yáng)公司提起本案訴訟前另案對(duì)收回土地行為也已提起訴訟，孝南區(qū)國(guó)土資源局作出《收回國(guó)有土地使用權(quán)決定書(shū)》行為的性質(zhì)和效力，不宜在本案中作出認(rèn)定。

本案二審法院的裁判思路為雙方《補(bǔ)充協(xié)議（一）》無(wú)效，故按照合同無(wú)效的處理原則，金太陽(yáng)公司應(yīng)將土地歸還，孝南區(qū)政府退還收取的土地費(fèi)用。本院認(rèn)為，孝南區(qū)政府和金太陽(yáng)公司雙方除簽訂上述《補(bǔ)充協(xié)議（一）》外，之前還于2006年10月18日簽訂了《合同書(shū)》，該《合同書(shū)》第三條明確，孝南區(qū)政府同意將涉案土地出讓給金太陽(yáng)公司，該宗地為工業(yè)用地，使用年限為40年。后孝南區(qū)政府相關(guān)部門(mén)簽訂國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同并與金太陽(yáng)公司簽訂土地轉(zhuǎn)讓協(xié)議，為其辦理了涉案土地的工業(yè)用地使用權(quán)證，即雙方《合同書(shū)》約定內(nèi)容已經(jīng)實(shí)際部分履行。《中華人民共和國(guó)土地管理法》第十三條規(guī)定：“依法登記的土地的所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯。”本案并無(wú)證據(jù)顯示金太陽(yáng)公司取得的工業(yè)用地使用權(quán)證無(wú)效或應(yīng)撤銷(xiāo)，基于政府頒證行為的確定力和公定力，應(yīng)推定金太陽(yáng)公司已經(jīng)實(shí)際取得涉案土地的工業(yè)用地使用權(quán),至于是否足額繳納土地出讓金并非本案予以解決的問(wèn)題。在雙方《合同書(shū)》內(nèi)容已經(jīng)部分履行且金太陽(yáng)公司已經(jīng)實(shí)際取得工業(yè)用地使用權(quán)的情況下，二審法院未對(duì)雙方《合同書(shū)》和金太陽(yáng)公司工業(yè)用地使用權(quán)證的效力作出認(rèn)定，徑行依照合同無(wú)效的處理原則，對(duì)金太陽(yáng)公司享有使用權(quán)的工業(yè)用地予以處置，責(zé)令歸還，應(yīng)屬不當(dāng)。

該案系因孝南區(qū)政府沒(méi)有按照雙方協(xié)議約定如期為金太陽(yáng)公司辦理土地變性而引起的糾紛，金太陽(yáng)公司也是在擁有涉案工業(yè)用地使用權(quán)的前提下提起的本案訴訟，但原審法院的處理卻讓其喪失訴前本已享有的工業(yè)用地使用權(quán)，起訴反而得到了比不起訴更為不利的后果，原審法院的處理超出了金太陽(yáng)公司的訴訟請(qǐng)求。

綜上，再審申請(qǐng)人孝感金太陽(yáng)置業(yè)有限公司的再審申請(qǐng)符合《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第九十一條第（四）項(xiàng)、第（五）項(xiàng)規(guī)定的情形。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第九十二條第二款、《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第一款、第一百一十八條之規(guī)定，裁定如下:

一、本案指令湖北省高級(jí)人民法院再審。

二、再審期間，中止原判決的執(zhí)行。

審判長(zhǎng)　　張志剛

審判員　　閻　巍

審判員　　仝　蕾

二〇一九年一月三十一日

法官助理郭秀猛

書(shū)記員王寧

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